Home / Topik / Ulasan Buku / Nasib “Orang Indonesia dan Tanahnya”

Nasib “Orang Indonesia dan Tanahnya”

 

Ulasan Buku oleh: Ahmad Nashih Luthfi *

 

Tidak cukup idiom “kewarganegaraan” (citizenship) beserta segenap hak-haknya digunakan sebagai artikulasi perjuangan dalam melakukan tuntutan hak atas tanah dan sumber daya alam. Kewarganegaraan dalam konsep tatanegara dinilai steril dari urusan waktu dan ruang: sejarah dan geografi-kepulauan. Posisi warga-negara diasumsikan sebagai individu yang otonom di hadapan negara. Sementara hubungan seseorang dengan tanah-airnya tidak selalu bersifat individual namun juga komunal, fisik dan spiritual, lampau dan mendatang. Di sisi lain, dalam sejarah perjuangan tanah air Indonesia, rakyat atau warga negara ditempatkan sebagai emblematik-negara. Dalam kedudukan ini warga negara diatur, diarahkan, dikategorisasi untuk didiskriminasi, disingkirkan, bahkan ditindas. Oleh karena itulah kategori “rakyat” atau “warga negara” dianggap tidak memadai, sehingga pada suatu masa dan muncul kembali saat ini, perjuangan atas tanah air memilih memakai istilah “masyarakat adat”. Buku “Orang Indonesia dan Tanahnya” ini membuka kembali mendiskusikannya.

 ***

Ciri sistem hukum pada era kolonial adalah dualistik, bagi golongan Eropa berlaku prosedur dan hukum seperti yang ada di Belanda; sementara bagi golongan pribumi termasuk Tionghoa, mengikuti hukum lembaga dan kebiasaan mereka sendiri. Ini cerminan dari politik diskriminasi yang terjadi saat itu. Kenyataan dualisme hukum disikapi secara berbeda, ada yang mengusulkan pembaruan berupa penyatuan (unifikasi), dan ada pula yang mempertahankan keduanya sebagai bentuk pengakuan, meski untuk yang terakhir ini ada pula yang memaknai sebagai pengefektifan eksploitasi pribumi.

Kelompok penentang berupaya mengakhiri dualisme itu dengan mengusulkan penyeragaman. Pada tahun 1866, Mahkamah Agung Batavia menugasi F. F. L. U. Last menyusun hukum pidana pribumi mengikuti hukum Belanda. Ia menolaknya dengan resiko diberhentikan, sebab menurutnya peniruan itu akan sangat tidak cocok bagi penduduk. Undang-Undang Pidana tahun 1918 berhasil memisahkan secara bentuk daripada substansi antara yang diberlakukan bagi orang Eropa dengan yang diberlakukan bagi orang pribumi. Akan tetapi, rencana penyeragaman hukum acara pidana mendapat tentangan keras pada tahun 1919 melalui argumen-argumen yang cerdas Cornelis van Vollenhoven. Ia melawan usulan pemerintah, yang jika diberlakukan, memaksakan prinsip-prinsip Barat bagi kepemilikan atas tanah penduduk Pribumi yang itu hanya akan menguntungkan pembangunan agraria skala besar bagi perusahaan-perusahaan Barat. Demikian pula ia menentang Rancangan Undang-Undang (RUU) hukum perdata yang seragam yang memuat 2220 pasal yang dianggap siap pakai (dan kenyataannya sangat rumit) yang terbit tahun 1923 (Fasseur, 2010: 64, 71).

Karya terkenal Cornelis van Vollenhoven, De Indonesiër en Zijn Grond, yang diterjemahkan sebagai Orang Indonesia dan Tanahnya ini, sebagaimana ia tulis dalam pengantar naskah, adalah untuk menanggapi RUU yang akan mengamandemen pasal 62 Regelingreglement tentang kebijakan pemerintah Hindia-Belanda yang bergulir pada tahun 1917−1919. Rancangan amandemen itu mengusulkan penghapusan paragraf tiga yang berisikan klausul perlindungan atas hak-hak agraria masyarakat pribumi. Penafian hak-hak pribumi dalam RUU ini ia katakan, “… bahwa persoalan ini akan ikut serta menentukan jawaban atas pertanyaan, apakah kita di Hindia-Belanda akan berhasil mewujudkan keadilan serta kepuasan, ataukah kekacauan dan kebencian”. Oleh karena itulah secara kritis ia mempertanyakan konsep teritori negara (domein verklaring). Baginya, prinsip kepemilikan negara itu sebagai bentuk kekerasan; disebutnya sebagai “satu abad pelanggaran hak”, sebab menafikan hak-hak pribumi atas tanah. Tanah adat yang dalam dokumen resmi pemerintah Kolonial dikategorikan sebagai “tanah liar” atau “tanah kosong” (woeste gronden) itu sebenarnya adalah apa yang disebutnya sebagai “beschikkingsrecht” atau hak ulayat yang dimiliki masyarakat hukum Indonesia atas tanah. Ia menjelaskan “‘Hak ulayat’ atau beschikkingsrecht ini tidaklah dapat diketemukan dalam Burgelijk Wetboek, juga tidak dapat disamakan dengan recht van heerschappij (semacam hak pertuanan) di negara Barat. Namun di seluruh kepulauan Indonesia hal itu merupakan hak yang tertinggi atas tanah. Hak ini dipunyai oleh suatu suku (stam), atau oleh sebuah gabungan desa (dorpenbond), atau biasanya oleh sebuah desa saja tetapi tidak pernah dipunyai oleh seorang individu” (Vollenhoven, 2013: 8−9). Beschikkingsrecht ini tidak dikenal dan diakui oleh hukum Barat (Burgerlijk Wetboek). Traktat ini hanya mengenal 3 jenis hak, yakni eerfelijk individueel bezitrecht (hak milik individual yang bisa diwariskan), communaal bezitrecht (hak milik komunal), dan gebruiksaandelen in communaal bezitrecht (hak milik komunal dengan pemakaian bergiliran) (Vollenhoven, 2013: 21). Selain kritik atas domeinverklaring, soal beschikkingsrecht inilah yang menjadi inti soalnya.

Hak ulayat dalam kemasyarakatan (hukum) adat dalam pengertian Vollenhoven di atas yang juga kemudian diidealkan oleh politik hukum agraria Indonesia, bukanlah (kemasyarakatan) adat dalam pengertian kerajaan beserta segenap hak-hak feodalnya. Konsep terakhir ini pada era kemerdekaan disebut sebagai unit swa-praja. Disebut swa-praja dalam konteks hubungan kerajaan dengan Vereenigde Oost−Indische Compagnie (VOC) atau selanjutnya pemerintah Kolonial: kerajaan diberi kewenangan mengelola pemerintahannya sendiri. Hubungan ini ditandai dengan kontrak politik (lange contract dan korte verklaring). Tujuannya bukan untuk memerdekakan kerajaan, namun justru dengan terikat secara politik itu kerajaan berada di bawah kendali kekuasaan kolonial, serta tersembunyi tujuan agar rakyat mudah dikendalikan oleh raja-rajanya sendiri sehingga tidak melakukan perlawanan (Usep Ranawidjaja, 1955: 2−5).

Pemerintahan swa-praja sejalan dengan sistem indirect rules pemerintahan kolonial. Di sisi lain karena kondisi obyektif yang dihadapi pemerintah Belanda saat itu yang tidak cukup mempunyai uang dan tenaga dalam menjalankan pemerintahan secara langsung di seluruh Nusantara. Dalam sejarah politik agraria Indonesia, tanah-tanah kerajaan di-reorganisasi dan dibagikan, misalnya pengalaman reorganisasi di Vorstenlanden pada tahun 1918 dan redistribusi tanah-tanah eks-perusahaan Belanda kepada rakyat Yogyakarta melalui Undang-Undang Darurat Nomor 13/1948. Kebijakan land reform melalui Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 224 tahun 1961 justru menjadikan tanah-tanah eks-swapraja sebagai obyek land reform, dan seluas 73.566 ha telah berhasil dibagi pada tahun 1963. Hal ini karena hubungan kerajaan dengan tanah dinilai berciri feodalistik. Oleh Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) 1960 ia dinyatakan dihapus. Nyata sekali UUPA 1960 membedakan hukum adat yang membingkai hak-hak ulayat (diakui sebagaimana pasal 5) dengan adat berciri feodalistik (dalam bingkai pemerintahan swa-praja) sehingga perlu di-retool atau dihapuskan (lihat Memori Penjelasan Atas Rancangan Undang-Undang Pokok Agraria, Bagian III, poin [1]).

Mengenai sang penulis buku ini, Vollenhoven dikenal sebagai pejuang gigih atas “hak-hak agraria” dan “hukum adat” pribumi, yang bukan saja perjuangan atasnya memiliki dampak bagi politik Kolonial, namun juga “mengangkat derajat hukum adat menjadi suatu ilmu”, yang dirumuskannya dalam 3 jilid sebagai Het Adatrecht van Nederlansch-Indie, dipelajari di perguruan tinggi (di Leiden saat itu), ditulis dalam disertasi-disertasi, dan dari sanalah lahir ilmuwan hukum Indonesia generasi pertama seperti Prof. Soepomo, Prof. Soekanto, dan Prof. Hazairin.

Cornelis van Vollenhoven mendalami hukum adat “dengan sepenuh hati” dan “segenap pribadinja”. Motifnya dalam memperjuangkan hukum adat tidak terlepas dari posisinya sebagai ahli tata negara dan perbandingan hukum internasional (menjadi doktor pada usia 24 tahun dan profesor pada 27 tahun). Baginya, tugas keilmuan mempelajari hukum adat adalah: “Suatu tugas jang berdasar sikap-hidup terhadap manusia, bahwa tiap-tiap bangsa memiliki harga dan arti sendiri dan semua karunia dan kepandaian jang diberikannja mempunjai hak untuk berkembang sepenuhnja”. Oleh sebab itu maka tegasnya, hukum Indonesia harus mencari jalan sendiri, tidak pantas menjadi buntut (bijwagen) hukum di negeri Belanda (Soekanto, 1952: 151, 156).

Buku ini sebenarnya pernah terbit dalam dua versi yang keduanya diterjemahkan oleh R. Soewargono. Jajasan Penerbit Gadjah Mada pada tahun 1956 menerbitkannya dalam bentuk stensilan, digunakan sebagai bahan kuliah ilmu hukum agraria dan hukum adat. Penerjemah menjelaskan bahwa buku aslinya tidak lagi dapat ditemui di Perpustakaan Universitas Gadjah Mada (UGM) ataupun Perpustakaan Hatta (yang saat itu menjadi perpustakaan rujukan utama di Yogyakarta), sehingga ia berinisiatif menerjemahkannya. Tujuan lainnya adalah agar memudahkan pemahaman pelajar mengingat bahasa penulis yang sangat susah dan penuh dengan terminologi hukum (adat−agraria) yang tidak mudah pula dipahami.

Pada tahun 1975, bab satu hingga bab lima naskah gugatan Vollenhoven ini diterbitkan oleh Departemen Dalam Negeri melalui Institut Ilmu Pemerintahan dalam rangka pembukaan jurusan baru, “Jurusan Agraria”. Menarik untuk mengetahui apa maksud penerbitan buku ini, di dalam kondisi perubahan kelembagaan agraria yang terjadi. Kementerian Agraria yang ada pada masa Soekarno, dimana UUPA 1960 diterbitkan pada masa kelembagaan ini, dihapus pada masa Soeharto. Lembaga agraria lantas disederhanakan dalam bentuk Direktorat Jenderal Agraria di bawah Departemen Dalam Negeri sejak tahun 1968. Lahirnya Direktorat ini berada di bawah bayang-bayang ideologi “Akselerasi dan Modernisasi” Orde Baru, menggantikan Kementerian Agraria yang bertugas melaksanakan tugas sejarah menuju “Sosialisme Indonesia”. Pada masa direktorat ini, arah kebijakannya adalah untuk mendukung pembangunan, pengalokasian tanah skala luas bagi proyek-proyek investasi. Rentang waktu 12 tahun (1969−1982) Direktorat menerbitkan 682 unit HGU (938.000 ha), 4.736 unit HGB (24.000 ha), 3.119 unit hak pakai (80.000 ha), 161 unit HPL (lebih 522.000 ha) (Noer Fauzi Rachman, 2012: 65−66), belum lagi hutan-hutan yang diberikan HPH-nya kepada perusahaan dalam jumlah ratusan ribu bahkan juta hektar. Tanah-tanah rakyat Indonesia baik yang hidup di dalam hutan (hutan sebagai ruang hidupnya), wilayah adat dan desa-desa, menjadi tersingkir akibat kebijakan pertanahan berorientasi kapitalistik itu.

Dalam kondisi tergambar di atas, lantas apa arti penerbitan buku Vollenhoven pada tahun 1975 itu? Apakah maksud penerbitan adalah untuk membekali mahasiswa sebagai calon pelaksana kebijakan agraria agar hati-hati dan tidak terpeleset mempraktikkan domein verklaring, dan menunjukkan pentingnya pengakuan beschikkingsrecht/hak ulayat masyarakat Indonesia, ataukah justru sebagai kritik terhadap kebijakan pertanahan yang sedang berjalan dan telah melanggar kedua prinsip itu? Secara konseptual keduanya bisa ditunjuk dan diucapkan dalam satu tarikan nafas: misalnya UUPA 1960 konsideran “Memutuskan” poin 2a, dan pasal 5. Akan tetapi dalam praktik-kebijakan pertanahan domein verklaring mendapat penegasan, dalam praktik-gagasan hak ulayat tidak menjadi wacana, ia menguap entah ke mana.

Terhadap buku yang diterbitkan kembali secara kolaboratif pada tahun 2013 ini, agaknya penerbit Sajogyo Institute, STPN Press, HuMa, dan Tanah Air Beta ingin menguji kembali kecenderungan historis di atas. Buku ini dapat bernilai sebagai literatur penting dalam kajian agraria dan hukum adat. Tanpa kita memahami dan mengakui hak-hak agraria dan hukum adat yang berlaku maka sama artinya melakukan pengabaian terhadap hak-hak dasar mereka. Dari sisi kebijakan, naskah ini tidak hanya penting menyumbangkan pemahaman di lingkungan Badan Pertanahan Nasional (BPN), namun juga di lembaga pemerintahan lainnya. Seiring dengan keluarnya Keputusan Presiden (Keppres) Nomor 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional di Bidang Pertanahan, pemerintah kabupaten dan kota memiliki kewenangan di bidang tersebut. Kewenangan ini dilatarbelakangi dengan munculnya sengketa dan konflik-konflik pertanahan di daerah yang menyangkut dengan hukum adat (Achmad Sodiki, 2013: 19). Tatkala pengelolaan pertanahan berada di pemerintah di daerah-daerah, maka penting bagi mereka untuk dapat menjangkau secara langsung kenyataan empiris di masing-masing lokal, sehingga meniscayakan pemahaman yang memadai bagi pejabat dan birokrasi pemerintahan terhadap (kemasyarakatan) hukum adat di wilayahnya masing-masing.

Buku ini menjadi sangat kontekstual dan secara ilmiah memberi basis argumen pada perjuangan tanah air Indonesia, eksistensi adat dan kemasyarakatan adat, utamanya pasca Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU−X/2012, tanggal 16 Mei 2013. Putusan ini tidak lagi menempatkan hutan adat sebagai bagian kawasan hutan negara (yurisdiksi Kementerian Kehutanan), namun hutan adat adalah hutan yang berada dalam wilayah masyarakat hukum adat. Putusan ini memberi umpan balik bagi kalangan akademisi untuk memikirkan dan mempelajari kembali hukum adat dan hak-hak ulayat, dan memperjuangkan eksistensinya.

Dalam konteks pengajaran, di sinilah selanjutnya penting bagi lembaga pendidikan memikirkan ulang jenis pengetahuan agraria macam apa yang perlu diberikan kepada mahasiswa-mahasiswa dari berbagai daerah yang mereka lahir, hidup bersama, dan menghadapi masyarakat dengan keragaman (sistem keagrariaan) daerahnya. Tidak tepat jika terjadi penyeragaman pengetahuan dan sistem pengelolaan pertanahan di Nusantara ini, dari ujung pulau Sumatera hingga ujung Papua. Khawatir, jika terulang lagi apa yang telah diingatkan jauh-jauh hari oleh Vollenhoven itu, “satu abad pelanggaran hak” atau “satu abad ketidakadilan”.

Dari sisi regulasi, penafian hak-hak agraris penduduk dan lahirnya regulasi berorientasi kapitalistik memang terjadi, sebagaimana dinyatakan “berbagai peraturan agraria akhirnya menjadi alat menghalalkan ‘pencurian’ harta milik rakyat (het recht als instrument van diefstallen). Misalnya pemberian ganti rugi pembebasan tanah yang tidak manusiawi, pengambilan tanah ulayat, dan sebagainya”, (Sodiki, 2013: 32). Di sinilah perlu kritik dan koreksi terhadap peraturan-perundang-undangan. Suatu produk legislasi dapat berarti legal, namun tidak legitimate di hadapan publik dan bagi penciptaan keadilan dan jaminan hak-hak dasar warga. Dalam konteks ini maka kata “supremasi hukum” dan “taat aturan” dapat menjadi ironi. Hal demikian sebab kebijakan yang diekstrapolasi dari peraturan-perundang-undangan tidaklah netral, tapi mencerminkan proses interaksi antara kepentingan, wacana, dan aktor-aktor tertentu, yang ketiganya ini dipengaruhi oleh ruang historis, kekuasaan, ekonomi-politik, dan budaya (Rosemary McGee, 2004). Jika dirujuk “ketaat-asasan-nya”, secara substantif terkadang peraturan-perundang-undangan tersebut tidak sesuai dengan konstitusi. Oleh karena itulah Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung bertugas melakukan peninjauan yudisial di berbagai tingkatannya. Debat dan polemik pada awal abad 20 di parlemen Hindia−Belanda, baik di Majelis Tinggi (eerste Kamer) maupun Majelis Rendah (tweede Kamer), dan Volksraad, mengimajinasikan kita bagaimana soal-soal hukum dan hak-hak warga negara itu diperjuangkan, yang sebagian ide-idenya tercermin dalam Konstitusi kita.

Hadirnya (kembali) buku ini menyadarkan pentingnya pengetahuan mengenai hukum adat, pengakuan hak-hak agraria rakyat Indonesia, dan kemasyarakatan adat, mengingat matakuliah yang mengkaji masalah-masalah itu di beberapa kampus tidak lagi banyak diminati bahkan tidak diajarkan.

Di tengah optimisme penyambutan terbitnya ulang buku ini di beberapa tempat, gempita penyusunan tiga Rancangan Undang-Undang (RUU) yang berkenaan dengan adat dan hak ulayat (RUU Desa, RUU Pengakuan dan Perlindungan Hak Masyarakat Hukum Adat, dan RUU Pertanahan), izinkan saya membersitkan kekhawatiran. Saya khawatir masyarakat (hukum) adat mengalami positivisasi ketika didefinisikan dan dengan syarat-syarat yang menyertainya, saya khawatir pengakuan atas hak ulayat tereduksi ketika diterjemahkan secara teknis (rendering technical) oleh praktik administrasi pertanahan Indonesia.

Wacana mengenai politik hak ulayat telah diungkit kembali melalui buku Vollenhoven ini; pengakuan tentang hutan masyarakat adat telah diputuskan melalui MK/35 lalu, namun apakah praktik kebijakan pertanahan Indonesia menempuh rute yang berbeda atau bahkan berseberangan? Lagi-lagi saya khawatir jika nasib buku ini dan politik agraria kita tampil dalam wajah lamanya seperti dahulu.

 

20 November 2013

 

 * Pengajar & Pengkaji Agraria; Tim Redaksi Etnohistori

 

 

D a f t a r _ P u s t a k a

—Fasseur, C., “Dilema Zaman Kolonial: Van Vollenhoven dan Perseturuan antara Hukum Adat dan Hukum Barat di Indonesia, dalam Jamie S. 
___.—__Davidson, David Henley, dan Sandra Moniaga, (eds.), 2010. Adat dalam Politik Indonesia. Jakarta: KITLV dan Yayasan Obor Indonesia.
—McGee, Rosemary, “Unpacking Policy: Actors, Knowledge and Space”, dalam, Karen Brock, Rosemary McGee, & John Gaventa (Eds). 2004. 
__—.___Unpacking Policy, Knowledge, Actors and Spaces in Poverty Reduction in Uganda and Nigeria. Karen Brock Fountain Publishers.
—Rachman, Noer Fauzi. 2012. Land Reform dari Masa ke Masa. Yogyakarta: STPN.
—Ranawidjaja, Usep. 1955. Swapradja, Sekarang dan dihari Kemudian. Jakarta: Penerbit Djambatan.
—Sodiki, Achmad. 2013. Politik Hukum Agraria. Jakarta: Konstitusi Press.
—Soekanto. 1954. Menindjau Hukum Adat Indonesia, Jakarta: Soeroengan.
—Vollenhoven, Cornelis van. 2013. Orang Indonesia dan Tanahnya. STPN Press, Sajogyo Institute, HuMa, dan Tanah Air Beta.

 

 

[ U L A S A N B U K U ]

 

 

Baca Juga

Etnografi Formasi Negara di Kawasan Perbatasan

Haryo Kunto*         Judul Buku: At The Edge of States: Dynamics of ...

Tanggapan

  • Hello, guest